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巴塞尔Ⅲ改革的“终结”与逻辑

2018-05-16 06:03 出处:网络 人气: 评论(0

  巴塞尔Ⅲ改革的“终结”与逻辑

  肖远企

  2017年12月7日,巴塞尔银行监管委员会正式通过了巴塞尔协议Ⅲ资本监管改革的最终方案,标志着“后危机金融监管改革”全面完成。改革方案一经发布,立即引起全球各方高度关注。正如欧洲央行行长、GHOS主席德拉吉指出的“新规则的发布是一个重要的里程碑,将创建更加稳健的资本监管制度,并且提振银行业的市场信心”。

  改革方案的最新内容

  本次改革主要聚焦在风险加权资产计量规则上。尽管巴塞尔委员会将本次改革定位为对巴塞尔Ⅲ的修订完善,但由于其重要性和深远影响,许多国际同行也称之为“巴塞尔Ⅳ”。与2010年巴塞尔Ⅲ的多维立体改革框架相比,2017年改革更具有针对性,更能压缩资本充足率计量的套利空间。

  强化银行内部模型的审慎性

  银行内部模型的“黑箱效应”一直颇受争议。2011年以来,巴塞尔委员会陆续通过全球定量测算、虚拟资产组合测试和校准测试等手段,对信用风险、市场风险和操作风险三大风险的模型法进行成本收益分析,并以此作为修订模型法的主要依据。新规则对三大风险的模型法均作出了重大改革。一是收紧信用风险内部评级法的范围。新规则重新界定了内部评级法的适用范围,例如,股权风险暴露不再使用内部评级法,大企业和金融机构风险暴露只能使用初级内评法。同时,对于可以使用模型的部分,设置违约损失率等参数的底线要求。二是更换市场风险模型方法论。采用预期缺口方法取代风险价值方法,并强化账户划分、模型颗粒度和模型返回检验等环节的定性要求。三是设置了永久资本底线。定量测算显示,某些欧洲大型银行使用内部模型法计算的风险加权资产只有标准法下的20%,而美国、亚洲一些银行的上述比例则达到80%以上。新规则提出,为了降低内部模型的套利空间,银行采用模型法计算风险加权资产的结果不得低于标准法结果的72.5%。此外,新规则还取消了操作风险高级计量法。

  提高标准法的风险敏感性

  本次改革对三大风险的标准法进行了全面修订。一是提高标准法的风险敏感度。大幅增加资产类别层次,采用更多的风险因子,提高风险权重的差异化和精细化程度。例如,对住房抵押贷款,根据贷款价值比设置从20%到70%共6档的差异化权重。二是加强标准法与模型法的衔接。明确将标准法作为模型法后备的理念,并且按照资本底线要求,使用模型法的银行也需要计算标准法下的风险加权资产。此外,在设定标准法的各项风险权重时,以模型法的计量结果作为新标准法设置风险权重的依据。三是强化定性管理要求。针对标准法过度依赖外部评级的问题,对于使用外部评级作为风险权重依据的银行,强化其履职调查等定性要求。

  巴塞尔协议的演进

  从1988年至今,巴塞尔协议走过近三十年,并从只有少数国家签署的、仅覆盖信用风险的简单协议,发展成为覆盖全球主要国家的多层次国际监管标准。回顾和梳理其演进历程,有助于更好地理解和把握监管标准改革和发展的动因及趋势。

  巴塞尔Ⅰ:国际统一标准的形成

  巴塞尔委员会的成立与金融全球化密不可分。随着跨境结算和跨境经营成为常态,设立国际金融监管合作机制的呼声日益高涨。于是,十个国家央行行长在1974年决定成立巴塞尔委员会,通过跨境监管交流来增强国际监管合作。委员会成立后,制定国际统一的监管标准被提上议事日程,而最具现实意义的就是资本监管框架。在巴塞尔协议发布前,银行资本监管制度已受到各国重视,法国、美国、英国、德国均发布了包含最低资本充足率要求的法规,但这些监管标准仍处于“各自为政”阶段。1988年,巴塞尔委员会发布《关于统一资本计量和资本标准的国际协议》,成为第一部国际性银行资本监管标准。巴塞尔Ⅰ明确提出最低资本充足率、合格监管资本和风险加权资产三项基本要素。其中,最低资本充足率要求为8%,合格资本分为一级资本和二级资本两个层级,风险加权资产主要反映表内外业务的信用风险。

  虽然巴塞尔Ⅰ的计量方法和风险覆盖面都很简单,但却标志着银行审慎监管制度正式启动了国际标准模式。事实上,巴塞尔Ⅰ确立的资本充足率监管三项要素沿用至今,始终是资本监管制度的核心要件。

  巴塞尔Ⅱ:资本监管的纵深发展

  巴塞尔Ⅰ发布后,全球金融业进入高速发展周期。得益于风险计量技术的突飞猛进,银行能够更精确地计量风险和分配银行经营成本。与此同时,巴塞尔Ⅰ只能覆盖信用风险的粗线条权重体系已无法适应银行的发展,于是,巴塞尔委员会于2006年发布了第二版巴塞尔协议。

  从篇幅上看,巴塞尔Ⅱ的英文版长达347页,相比巴塞尔Ⅰ可谓是爆发式增长。巴塞尔Ⅱ的历史贡献集中于以下方面:一是构建了涵盖“三大支柱”的资本监管框架。巴塞尔Ⅱ提出,银行除应达到资本充足率监管要求以外,还应开展内部资本充足评估程序,并接受监管当局的监督检查,即“第二支柱”。此外,还强化了银行披露资本充足率相关信息的监管要求,即“第三支柱”。二是拓宽了“三大风险”的风险加权资产体系。20世纪末,银行交易业务发展迅猛,以巴林银行倒闭为代表的操作风险事件引起广泛关注。为此,巴塞尔Ⅱ提出了由信用风险、市场风险和操作风险组成的风险加权资产计量体系,大幅拓宽了银行资本的风险覆盖范围。三是引入了内部模型计量方法。巴塞尔Ⅱ突破性地允许银行使用内部模型计算风险加权资产,包括以单因子渐进模型为基础的信用风险内部评级法、以风险价值为基础的市场风险内部模型法以及以损失分布为主的操作风险高级计量法。

  巴塞尔Ⅱ将资本监管制度从一个点拓展成三维立体框架,并通过引入模型法提高了资本计量的风险敏感性,为银行完善风险计量技术提供了监管激励。

  巴塞尔Ⅲ:危机催生的全面改革

  2008年,随着贝尔斯登和雷曼兄弟的破产,一场声势浩大的国际金融危机骤然打破了西方二十多年的金融繁荣。为避免大型金融机构破产引发系统性风险,欧美多地采用政府救助和宽松货币政策配合的方式,以挽救困境中的银行体系。金融机构经营失败引发的公共救助不仅损害了实体经济,也激起了各国纳税人的愤怒。在此背景下,巴塞尔委员会于2010年12月发布了第三版巴塞尔协议。巴塞尔Ⅲ对资本监管的理念和制度进行了深入拓展:一是涵盖了宏观审慎监管视角。通过引入储备资本、逆周期资本和系统重要性银行附加资本,拓展资本抵补能力的边界,以应对经济周期和经营环境带来的冲击。二是提高了资本水平和质量。将银行资本划分为核心一级资本、其他一级资本和二级资本。新的资本结构有助于规范银行通过创新工具实施资本套利的行为。三是提出了流动性和杠杆率的定量标准。制定了包括流动性覆盖率和净稳定融资比例的流动性监管定量标准,并将杠杆率作为资本充足率的补充。

  国际监管标准发展的内在逻辑

  至此,我们已经对2017年改革的主要内容进行了盘点,并回顾了国际监管标准的演进历程。在此基础上,可以总结出国际监管标准发展的内在逻辑。

  金融危机是国际监管改革的外部驱动要素

  以巴塞尔委员会成立为标志,在历次资本协议修订和演进的背后,都隐藏着一次较大规模的金融危机或全球性金融系统性风险的爆发。巴塞尔委员会的成立源于跨境结算问题和银行风险蔓延,巴塞尔Ⅰ则是应对拉美金融危机和跨境经营规范缺失的产物。在巴塞尔Ⅱ制定时,适逢亚洲金融危机和互联网泡沫破灭,但监管标准却滞后于市场发展。至于巴塞尔Ⅲ,则将金融监管者前所未有地暴露在聚光灯下,并且使其承担起重新修复金融监管框架的责任。从另一个角度来说,这也符合金融市场的周期性规律。

  美国经济学家明斯基曾提出的金融不稳定性假说认为,市场参与者都会经历“避险投资”“投机投资”“庞氏投资”三个阶段。这也基本可以反映出监管制度发展的螺旋上升模式,即市场繁荣—放松监管—金融危机—改革和强化监管—金融市场恢复和繁荣—放松监管。可以说,巴塞尔协议发展的几个里程碑,基本都发生在长期市场繁荣积聚的风险集中爆发的阶段,对金融秩序修复的客观需要推动了金融监管改革的进程。

  提高银行风险承担成本是国际监管改革的主线

  虽然每次监管改革应对的症结有所不同,但是修复金融秩序、恢复金融稳定的理念却是一脉相承的。历次国际监管改革首先要解决的是银行风险承担与成本不匹配的问题,而主要手段就是提高银行风险承担的成本。商业银行经营的主要对象就是风险,银行盈利必须通过承担风险来获得,而银行的核心竞争力就是其风险管理能力。金融危机暴露出,银行风险很多时候源于其风险承担和风险管理能力不匹配,即过度风险承担。以本次金融危机为代表,类似于花旗银行、苏格兰皇家银行、AIG等金融集团利用其系统重要性地位,大肆参与高风险业务,一旦发生巨额损失甚至系统性风险后,却又通过政府提供的外部救助弥补损失。这种所谓“利润私人化、损失公共化”的倾向,不仅加剧了金融风险,而且还会造成大型银行经营的道德风险。

  花旗银行前CEO普林斯曾戏言:“只要舞曲不停,我们就舞步不散。”监管改革的主线就是要重置银行风险成本的平衡,提高银行经营风险的成本。以巴塞尔Ⅲ为例,监管改革主要包括以下方面:一是提高了银行的资本水平。特别是对于系统重要性银行,进一步提出了包括附加资本和总损失吸收能力等更高的资本要求。二是提高银行主动负债的融资成本。银行发行的资本工具增加了强制减记或转股条款,在增强其损失吸收能力的同时,也提高了银行资本工具的发行成本,从而约束银行过度增加杠杆和承担风险的冲动。三是强化大型银行危机处置和自救能力。对于系统重要性银行,除了满足各类监管指标要求外,还应设立生前遗嘱,并建立完备的恢复和处置计划,提高发生危机时自我救助能力。需要说明的是,监管改革虽然提高了银行经营成本,并不是简单地提高监管要求,而是以限制过度风险承担为目标。通过保持银行体系合理的风险承担和杠杆水平,约束银行股东和管理层过于冒险的经营战略,维护银行体系的整体稳健性。

  约束银行经营管理行为是国际监管改革的剑锋所指

  在后危机监管改革中,除了修订完善资本和流动性监管标准外,巴塞尔委员会也出台或更新了一系列旨在强化银行治理的规范,其中以下几个方面值得重点关注。一是完善公司治理。国际金融危机后,巴塞尔委员会先后于2010年和2015年两次修订《商业银行公司治理原则》。特别是在2015年版本中,突出了风险治理在公司治理架构中的核心地位,并且强调董事会在银行风险治理架构中的履职能力和职责。二是建立激励相容的薪酬机制。在经济繁荣期,金融机构往往采取较为激进的薪酬机制,过分激励短期投机行为。国际金融危机后,巴塞尔委员会发布了《稳健薪酬监管指引》,要求银行建立风险与激励匹配的薪酬机制,推广延迟支付和追回机制等手段,强调风险责任在薪酬分配中的作用。三是对高风险业务作出限制。众所周知,美国1933年颁布的《格拉斯-斯蒂格尔法案》,对跨业经营作出限制,但该法案在20世纪90年代监管放松周期内被废止。本轮危机后,监管当局开始重新审视约束银行的业务领域。例如,美国和欧盟反复强化金融机构衍生品业务的准入门槛,要求银行通过中央交易对手开展业务,并且大幅提高了保证金最低要求。此外,历次监管改革也不断提升对流动性监管的重视程度。巴塞尔Ⅲ首次将统一的流动性监管标准纳入协议,并设定了流动性覆盖率和净稳定融资比例两项定量指标,从而加强对银行期限错配的管理,限制其过度依赖批发融资的模式,提高银行资金的稳定性。

  随着国际资本监管新标准靴子落地,全球银行业的发展战略、营运模式以及竞争格局都将发生长远而深刻的变化。只有清晰地洞察国际监管规则背后的逻辑与主线,才能更好地适应和借鉴国际银行监管的新理念新变化新趋势,才能真正取其精华、为我所用,不断提升监管有效性,提高银行业核心竞争力。

  作者系中国银监会审慎规制局局长

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